Optimización de las asignaciones de espectro para ofrecer una conectividad 5G con capacidad expansiva

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¿Qué nos han aportado las subastas de espectro?

La primera tanda de radiofrecuencias lanzada para los servicios móviles de los Estados Unidos se otorgó mediante sorteo en los años 80. En aquellos tiempos, se eligió como la opción predilecta para reemplazar el proceso de «mando y control» o de «concurso de belleza», que era considerado demasiado lento, costoso, ficticio, subjetivo y no transparente. El sorteo ofreció 643 licencias1 y atrajo a más de 400,000 solicitantes2, la mayoría de los cuales eran buscadores de rentas de medio pelo cuya intención era especular con la licencia en vez de crear una red. Fue un proceso desastroso que duró seis años y que retrasó el lanzamiento de servicios móviles sin hacer nada útil por el interés común.

En 1993, el Congreso de los Estados Unidos permitió que se realizaran subastas del espectro de no transmisión. En 1994, una subasta de múltiples rondas simultáneas para 30 MHz duró cuatro meses y recaudó 7.7 mil millones de dólares americanos, lo cual cubrió el costo histórico de la Comisión Federal de Comunicaciones. Su éxito llevó a que los legisladores estadounidenses hicieran obligatorias las subastas en 1997.

Los concursos de belleza llevaron la batuta en gran parte del mundo hasta el cambio de siglo, momento en el cual se pasó a aplicar la teoría económica a la asignación de espectro, seguida de un movimiento hacia la liberalización y la competencia. Las subastas no tardaron en convertirse en la norma; tan solo unos cuantos países se oponían a la tendencia y sostenían el proceso de «mando y control».

Aunque las subastas pueden ser mucho más eficientes que otros procesos de asignación, si no se diseñan bien, pueden tener un impacto neto negativo, en especial cuando los precios artificialmente inflados perjudican los balances contables de las empresas que se ganaron el derecho de explotación del escaso recurso.

El padre de la teoría económica del espectro, Ronald Coase, afirmaba que para el espectro, «la delimitación de derechos [de propiedad] es un preludio fundamental para las operaciones de mercado». Cuando existe certeza legal acerca de una propiedad de espectro, para asignarla, «empléese el mecanismo de precios, ya que así se asignan los recursos a los usuarios, sin necesidad de disposiciones gubernamentales». A los legisladores estadounidenses les llevó 34 años tomar acción sobre el mensaje e implementar subastas de espectro. Coase creía que con el mecanismo del mercado, «el objetivo debía ser maximizar el resultado» del espectro3. Esto se logra cuando se tienen las condiciones adecuadas para que los dueños del espectro exploten el recurso al máximo, quienes a su vez requieren de los incentivos necesarios para desplegar servicios de alta calidad y de amplio alcance.

Los altos precios de espectro logrados en las subastas siempre han sido un punto problemático entre licitantes, especialmente en el sector móvil. Dichas quejas tienden a incrementarse cuando una nueva generación de tecnología —actualmente, la tecnología 5G— impone demandas de gran inversión, y se agravan con los objetivos políticos de mayor gama para el sector.

Esta nota argumenta que, aunque las quejas sobre los precios excesivos pueden verse plenamente justificadas en algunas circunstancias, las subastas competitivas, amplificadas de varias formas, deben seguir teniendo un papel principal en las asignaciones iniciales del espectro y su diseño no debería distorsionar los incentivos de inversión. Además, las asignaciones iniciales deberían verse complementadas por una negociación secundaria de licencias junto con la capacidad de subarrendar cantidades del espectro a terceros. La nota concluye con algunas pautas prácticas de asignación de subastas a fin de asegurar que se maximice el resultado del espectro.

Las subastas son favorables porque gracias a ellas hay competencia en el proceso de asignación. El espectro gravita hacia quienes pueden ofrecer más por él y que, usualmente, pueden usarlo de manera más eficiente. Los mecanismos de asignación alternos de «mando y control», al igual que los «concursos de belleza», se fundamentan en los juicios que hacen los reguladores de espectro, mismos que pueden ser subjetivos y que pueden estar sujetos a manipulación por parte de los operadores involucrados. De hecho, uno de los principales factores de la amplia adopción y el éxito de las subastas de espectro ha sido que los «concursos de belleza» no han dado el ancho esperado.

A pesar de los fallos de la gran mayoría de los «concursos de belleza», hay circunstancias en las que pueden generar buenos resultados, cuando se realizan de forma constructiva, que impulsan al mercado para que dé los resultados que buscan los legisladores, por ejemplo, en términos de cobertura, capacidad y competencia. Tanto China como Japón no cobran cuotas iniciales por el espectro, sino que buscan determinar si los compromisos de despliegue de las empresas cumplen con los objetivos políticos del país y asignan el espectro en función de ello. Ambos países cuentan actualmente con una conectividad mayor que sus contrapartes en el resto del mundo. Si se miden por la cantidad de estaciones base 4G por persona, las redes móviles en China y Japón son aproximadamente cuatro veces más densas que las de los países europeos de mayor tamaño y los Estados Unidos. En América Latina, Chile ha adoptado históricamente un proceso de asignación de «mando y control» y sus redes son cerca de tres veces más densas que las de Argentina, Brasil, Colombia y México.

Aunque la densificación de las redes se puede atribuir a múltiples factores, en particular a reglas de planeación favorables y bajos costos de acceso a infraestructura pasiva, los balances financieros de un operador que no se incrementen mediante pagos excesivos de espectro tendrán un peso. Según se ha notado en otras ocasiones, la densificación de redes es un elemento clave para la realización exitosa de una versión expansiva de 5G y debería ser una consideración cada vez más importante en todos los objetivos políticos de asignación de espectro y, asimismo, debería reflejarse en cómo se diseñan las subastas de espectro4.

La evolución del diseño de las subastas

La gran mayoría de las subastas de espectro de alto valor las disputan empresas que proponen ofrecer servicios similares con el espectro en oferta. Sin embargo, se aplican enfoques similares cuando la competencia se da entre empresas que ofrecen servicios distintos, como transmisión y comunicaciones móviles, o servicios de banda ancha fijos y móviles.

El modo básico de operación de una subasta de espectro se puede describir de la siguiente manera. Se puede decir que una empresa individual que puja de manera independiente por una licencia de espectro está formándose una conjetura sobre cómo se desarrollará el mercado «aguas abajo» en el periodo que dura la licencia, esto en términos de crecimiento de la demanda, estructura industrial, nivel de competencia y otros factores. En función de ello, estima los ingresos que podría generar y los costos de suministro (incluido un costo de capital, pero excluyendo los costos del espectro). La diferencia entre los dos es el máximo que pujaría por el espectro; aunque esperaría pagar mucho menos. De esta forma, las empresas que esperan ser más eficientes, pujan más alto y tienen una mayor posibilidad de éxito en la subasta.

En los últimos veinticinco años, se han dado pasos agigantados en la gama de formatos de subastas disponibles. Esto es resultado de enormes avances exitosos en el campo del diseño de mecanismos. Existe evidencia de que las empresas quieren pujar más alto en subastas cuyos diseños son más sofisticados y que las aíslan de algunos riesgos de las subastas5.

Como en el caso de otros derechos sobre recursos naturales propiedad del estado, como los derechos de extracción de petróleo y gas, subastar los derechos de espectro le permite al estado extraer el valor de escasez o las rentas del activo sin tener que operar el negocio. Siempre que no haya abuso por parte del gobierno de su poder de monopolio sobre el lado de la oferta en este proceso (véase más adelante), esta es una forma no distorsionadora de generar ingresos que luego pueden usarse para procurar objetivos gubernamentales. Al decidir cómo gastarlo, el gobierno debe hacer una concesión entre sus objetivos sociales más amplios, tales como la educación, la salud y la defensa, y los objetivos sectoriales más centrados, como extender la conectividad.

La experiencia ha demostrado que los procesos de subasta se pueden adaptar para promover dichos objetivos sociales y económicos en el sector móvil como cobertura geográfica equitativa y mantenimiento de la competencia en los mercados de servicios móviles. Por lo tanto, algunas licencias se pueden asociar con una obligación de extender la cobertura de red a las zonas llamadas «no comerciales». Además, a fin de conservar un mercado «aguas abajo» competitivo en las comunicaciones móviles, se puede fijar un límite en la cantidad de espectro que adquieran cada una de las grandes empresas. Ambos tipos de condición se han aplicado ampliamente, sin perjuicio aparente a la capacidad de concluir las subastas de manera satisfactoria6. En cada caso, el gobierno está sacrificando parte de los ingresos de las subastas a cambio de mayor cobertura y mayor competencia.

Algunos posibles problemas de las subastas

Las subastas pueden salir mal por diversas razones. Una es cuando el vendedor del espectro, es decir, el gobierno u otras autoridades relevantes, explotan su propia potencia comercial para aumentar los ingresos en las subastas. Básicamente, es algo que puede hacerse al acaparar espectro que está disponible para el mercado. Un método igualmente burdo es vender todo el espectro disponible en un solo lote: al licitante mayor se le otorga el poder comercial en el mercado «aguas abajo», que —al valorarse con el método descrito antes— genera un precio mayor para el licitante. Más sutilmente, se puede ofrecer una franja del espectro de tal forma que solo dos empresas puedan adquirir cantidades significativas7. Dichos «duopolios» deberían poder mantener los precios por encima del nivel competitivo, pero a un grado algo menor que una sola empresa. Cada uno de estos resultados tiene efectos adversos en la cobertura, la calidad y el precio. Disminuye la adopción del servicio, restringe la conectividad y retrasa el crecimiento económico, además de una mayor recaudación tributaria gubernamental que viene de la mano.

Si esto sucede, vemos una asociación entre precios mayores de espectro y precios mayores del servicio, pero aquellos no son la causa de éstos. La causación es inversa: es la expectativa de altas ganancias causada por la manipulación del mercado de espectro la que genera las pujas altas. Más adelante se tratará parte de la evidencia empírica de esta cuestión.

Otro posible problema de las subastas es que podrían generar pujas excesivas, esto como consecuencia de una tendencia sistemática de que al menos algunos operadores alberguen proyecciones optimistas del futuro y por tanto pujen más de lo que el espectro realmente vale. Cuando esto sucede, el que puja en exceso podría intentar rescatar la situación aumentando los precios de servicio. Pero esto requeriría acción similar por parte de todos los proveedores del mercado, lo cual probablemente no suceda. También, los licitantes del espectro móvil suelen ser grandes operadores internacionales que tienen acceso a consultoría adecuada y están familiarizadas con el riesgo de la llamada «maldición del ganador», aunque la maldición podría haber prevalecido en la reciente subasta alemana, donde la reacción de los ganadores fue amarga8.

Oferta y demanda

El precio es una función de la oferta y la demanda. En las subastas de espectro, la lógica sugiere que, en igualdad de condiciones, una mayor oferta de espectro reducirá el precio pagado. Conforme avanza la primera ola de subastas 5G en Europa y Estados Unidos, la cantidad de espectro ofertada a los mercados respectivos marca un contraste extremo.

El presidente de los EE. UU. declaró que «la carrera al 5G es una carrera que los Estados Unidos deben ganar», y para darle a este sector las mejores posibilidades, la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) ha estado inundando el mercado de espectro y, en consecuencia, las licencias de espectro se están vendiendo a precios históricamente bajos9.

Ajit Pai, presidente de la FCC, comenta que «estamos adoptando un enfoque agresivo que incluya todas las opciones: estamos liberando espectro de banda alta, media y baja para 5G. Mirando a la alza, hemos puesto 1550 MHz combinados de espectro a la disposición del sector privado». Y eso no es todo. Una tercera subasta de espectro en 2019 «será la mayor de la historia de los Estados Unidos, liberando 3400 MHz de espectro al sector comercial»10.
En comparación con la inundación estadounidense, la oferta del espectro europeo es más bien como un goteo. La principal banda 5G pionera en Europa es de 3.4–3.8 GHz y se ha establecido una fecha límite a finales del 2020 para que los estados miembro «se reorganicen y permitan el uso de bloques suficientemente grandes de la banda 3.4–3.8 GHz»11.

El historial europeo de cumplir plazos como este es causa de preocupación y el continente no puede realmente costear una repetición de la carrera 4G que vio a otras regiones ser las primeras en salir y asumir una delantera incuestionable. Mientras que los Estados Unidos subastaron 84 MHz de espectro del dividendo digital en 2008, en 2013 solo nueve de los 27 estados miembros de la UE habían cumplido con sus compromisos de liberación de espectro y, por consiguiente, los Estados Unidos tuvieron 10 veces más suscriptores 4G. No es de sorprender que las externalidades asociadas con la economía de apps recayeran en los Estados Unidos, donde contribuyeron 100 mil millones de dólares estadounidenses al año en esta economía, pero difícilmente13 se establecieron en Europa.

Como se muestra en la tabla a continuación, el enfoque actual de la asignación de espectro 5G en Europa es mixto. Existe una alta varianza de los precios pagados que se correlaciona fuertemente con la cantidad de espectro que se libera. Las subastas 5G competitivas y eficientes están actualmente llevando a subastas problemáticas 4-3. El margen de victoria es estrecho y el juego es incipiente.

Resumen de las subastas de espectro 5G recientes para la banda 3.4 - 3.8 GHz

País Oferta (% de 400 MHz) Precio por MHz/pob. (centavos de €) Comentarios
Italia 50% 36 Lotes asimétricos que ofrecen a solo dos licitantes bloques lo suficientemente grandes
Alemania 75% 16.8 100 MHz reservados para usarse fuera del sector de telecom, y atraer nuevos participantes para pujar
Reino Unido 37.5%* 13 120 MHz siguen en el aparador. 140 MHz ya asignados
Austria 97.50% 6 Objetivo político de promover un despliegue rápido de infraestructura 5G
Irlanda 87.50% 5 Diseñado para habilitar huellas nacionales y regionales
España 50% 5 El restante 50% de la banda fue adquirido durante la subasta por un propietario titular
Finlandia 97.50% 4 Enfoque político y diseño de la subasta citados favorablemente por Francia

*No incluye los 120 MHz que son propiedad de la banda ancha titular del Reino Unido (adquirida por Three)

Un país que debería incrementar la puntuación del lado de eficiencia es Francia. Tras una ganancia inesperada de la subasta de 700 MHz en 2015, al gobierno de Macron le pareció que la cobertura no era suficiente y posteriormente invirtió su objetivo político del espectro: de maximizar ganancias a ampliar y profundizar la conectividad. El enfoque incluye obligaciones detalladas (de las que hablaremos más adelante), una presuposición de que el financiamiento es exclusivamente del sector privado, y conlleva el compromiso de derribar las barreras costosas e interminables para el despliegue.

De hecho, la secretaria de estado de Francia, Agnès Pannier-Runnacher, dijo en junio 2019: «No elegiremos maximizar las ganancias inmediatas, ya que eso retrasaría la capacidad de despliegue de los operadores». Y la cantidad del precio de reserva se ponderaría «por los compromisos tomados por los operadores de telecom sobre la» velocidad del despliegue, el objetivo de cobertura y la naturaleza de los compromisos.

En América Latina, Brasil busca incrementar sustancialmente la oferta de espectro a principios del año que viene y quiere hacerlo usando un marco de licencias y tributación que acelere la adopción de los servicios 5G en vez de maximizar las ganancias. Una ley reciente ha creado un mercado secundario de espectro y le permite al regulador Anatel extender las licencias de espectro a una cantidad indefinida de veces con la opción para los operadores de convertir parcial o totalmente las cuotas de renovación en inversión de puja y metas de despliegue.

Colombia también está adoptando un nuevo enfoque al haber pasado recientemente una ley que permite que se otorgue espectro con el fin de no solo maximizar ganancias sino también de asegurar el despliegue a través de un mayor número de obligaciones, e intencionalmente exigir que los gobiernos locales eliminen las barreras al despliegue a cambio de priorizar la cobertura. Esto también permite el comercio secundario y duplica el periodo del plazo de la licencia.

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Los efectos de los precios del espectro en los precios de los servicios

Ahora comparamos dos estados del mundo. En uno, la competencia entre licitantes produce un resultado competitivo. En el otro, los precios del espectro son menores en una cantidad dada. ¿Qué sucede con las ganancias adicionales inyectadas al sector? Se asume que el contexto es el que se suele encontrar en donde las cuotas del espectro para todo el periodo de licencia se pagan al inicio. En otras palabras, son un costo irrecuperable.

El razonamiento económico normal sugiere que las empresas fijen los precios con base en los costos que esperan, en su interpretación de las interacciones competitivas con sus rivales y la fuerza de la demanda. Por lo tanto, sus decisiones con respecto al precio no se ven afectadas por ninguna reducción en las cuotas de espectro. Los precios al consumidor permanecen iguales, por lo que cualquier reducción se transforma en ganancias para los inversionistas.

¿Qué muestran las pruebas empíricas sobre este tema? Un artículo académico reciente toca explícitamente este asunto y examina el vínculo entre los precios de las subastas y los resultados en los mercados de servicios «aguas abajo»15. El procedimiento de estimación que emplea debe hacer frente al asunto de la causación (o «endogeneidad») mencionado en lo anterior: es decir, debe establecer si los altos precios del espectro causan altos precios de servicios o si los altos precios de servicios causan altos precios del espectro. Basándose en datos de 24 países en el periodo 2005-2014, la conclusión del autor es que:

«Tras controlar la endogeneidad potencial, las cuotas de espectro no parecen estar relacionadas con las ganancias del espectro... La falta de relevancia de las licencias de espectro sobre las ganancias puede, por ende, interpretarse como un tipo de pronóstico «correcto» de las ganancias futuras por parte de operadores móviles en la licencia pagada: el costo de la licencia ya incorpora el incremento futuro de las ganancias, pero no tiene otros efectos incrementales sobre las mismas.»
(página 363)

Los efectos de los precios del espectro en los niveles de inversión

¿Cómo se vería afectada la inversión? Varios críticos de las subastas estándar argumentan que los altos precios de espectro no permiten que se invierta en redes móviles. A primera vista, esperaríamos que cada empresa del mercado invertiría al punto en que la inversión adicional dejaría de cubrir sus gastos, en términos de la brecha entre ganancias incrementales y costos incrementales (los cuales, suponiendo que la subasta fuera eficiente y no problemática, excluirían los costos irrecuperables del espectro). Sería el mismo límite sin importar el costo irrecuperable del espectro.

Pero hay algunas circunstancias en donde esto no aplicaría. Si un operador se enfrenta a una limitación respecto a lo que puede pedir prestado en los mercados capitales, dicha limitación sería mayor en el caso de un precio de espectro mayor, y los precios de espectro altos reducirían la inversión. Los distintos operadores se colocarían diversamente con respecto a las limitaciones de capital. Este asunto tendría que examinarse caso por caso. Podríamos conjeturar que las limitaciones de capital serían más severas para operadores de menor tamaño y de llegada tardía, que son los posibles beneficiaros de los límites de espectro.

Existen pruebas de que dichas limitaciones están en juego. En una comparación regional, los operadores europeos tienen mayores limitaciones de capital que sus contrapartes en, por ejemplo, Japón o los Estados Unidos. Como muestra la gráfica a continuación, la relación entre gasto de capital y ventas de los operadores europeos está en niveles muy altos históricamente, muy por encima de los niveles de los Estados Unidos y Japón16.

CAPEX móvil / Gráfico de ingresos móviles

Y a medida que vamos entrando en la era de 5G, los legisladores europeos deberían preocuparse por la capacidad de las demás regiones de invertir continuamente más per cápita. La gráfica a continuación muestra la inversión continua por habitante de Japón y Estados Unidos durante más de una década17. Esto no solo pone en riesgo el bienestar del consumidor, sino también la competitividad relativa de Europa con otras regiones que adoptarán la transformación digital a tasas más veloces. Pensando en el futuro, en un periodo de cinco años entre el 2020 y el 2025, cuando el gasto de capital apoye de manera predominante el despliegue de la red 5G, la brecha de inversión acumulada podría superar los 100 mil millones de dólares18.

Gráfico móvil de CAPEX / 2017 Habitante (USD)

Dicho esto, alentar de manera general a las empresas para que inviertan más allá del punto en que las ganancias incrementales igualen los costos incrementales no fomentaría necesariamente un mayor bienestar social: la inversión es una aportación, no un resultado, y no es deseable por sí misma. Si se requieren resultados adicionales, como por ejemplo, despliegues que extiendan la cobertura de un servicio, se pueden incorporar en el proceso de subasta mediante obligaciones de cobertura.

Nótese que un informe reciente de GSMA concluyó que aunque hay evidencia no concluyente de que los precios del espectro se correlacionan con precios de servicios más elevados, hay evidencia causal más robusta de que los precios de espectro elevados ejercen un impacto negativo en la cobertura, así como en las velocidades de descarga y de subida19.

Obligaciones cada vez más detalladas

El diseño de subastas actual tendrá un impacto significativo en la versión de 5G que se alcance20. Para una versión limitada, en la cual 5G es una versión más rápida y más eficiente de 4G, la política de espectro y los términos de las licencias seguirán sin grandes modificaciones. Pero, para una versión expansiva, en donde se habilite por todas partes una capacidad más rápida y de menor latencia de las comunicaciones y se «digitalicen» las verticales del sector aún no muy penetradas por la conectividad inteligente, la política de espectro necesita cambiar su rumbo.
Históricamente, las obligaciones sobre el despliegue de red contenidas en licencias subastadas se han medido como un porcentaje de la población cubierta. A menudo se han aplicado al espectro asignado para una nueva generación de tecnología donde la condición inicial es la de cero cobertura. Posteriormente, se ha visto que, en una variedad de circunstancias —basadas en una combinación de topografía, demografía y otros factores— algunas ubicaciones o bien no tienen ninguna cobertura (las llamadas «not spot» en inglés) o uno o más operadores las dejan sin cobertura. Los reguladores han tomado una serie de medidas ex post para llenar estos vacíos. A continuación se menciona un ejemplo relacionado con Francia.

La combinación de 5G y la inminente y más extendida transformación digital dentro de la organización general social y económica crea una oportunidad para un cambio drástico en los usos de la conectividad, de tal manera que tenga la capacidad de transformar varios sectores, esto es, que tenga efectos externos positivos de gran alcance, si la conectividad se habilita ampliamente. Para beneficiarse de una versión más expansiva de la conectividad 5G21, que ofrezca posibles eficiencias y externalidades asociadas con la aplicación más amplia de Internet industrial, gobierno electrónico y ciudades inteligentes (para mencionar solo algunas de las aplicaciones), las obligaciones se están volviendo más detalladas.

Los objetivos de cobertura pueden seguir incluyendo un porcentaje poblacional, pero se están ampliando a objetivos geográficos, incluidas carreteras, vías férreas e interiores de edificios. Los reguladores también están considerando las obligaciones que incluyen niveles constantes de calidad y experiencia, actualmente medidos por velocidades mínimas que podrían extenderse a rendimiento y latencia22.

Hay, por lo tanto, argumentos para que los gobiernos estipulen obligaciones más detalladas en las licencias sujetas a subasta. De hacerlo, aceptarían menos ganancias al inicio, pero alcanzarían un resultado mejor y más equitativo de mercado dentro de un periodo dado23.

Renovación de licencias

Las decisiones de renovación tienen cada vez mayor peso en la gestión del espectro, dado que se le ha dado un uso de mayor valor a más bandas en las últimas décadas. En muchos casos, se debe tomar una decisión sobre si renovar o volver a subastar las licencias relevantes. Volver a subastar abre la puerta a posibles nuevos participantes o a reequilibrar las participaciones de los operadores existentes si ya no están proporcionadas a las participaciones del mercado, pero podría arruinar la inversión al término de la anterior licencia. Además, si los titulares de licencia tienen una mayor ventaja de costos en el periodo siguiente, la competencia por la licencia podría ser débil. La renovación, por otro lado, requiere que el regulador negocie con los titulares o haga una valoración «como si se hubiera subastado». No es de sorprender que los reguladores de espectro en distintas jurisdicciones hayan adoptado una o la otra al tomar esta decisión.

Una notable decisión reciente sobre espectro en Francia ha vinculado la renovación de licencias con el adelanto de la meta de despliegue de la red 4G. En resumen, el regulador ARCEP, con el apoyo del gobierno francés, acordó dispensar la cuota de renovación de las licencias de espectro a los operadores en las licencias de frecuencia de banda de 900, 1800 y 2100 MHz con vencimiento entre el 2021 y el 2024, bajo la condición de que estos operadores hagan despliegues adicionales inmediatos para ampliar y mejorar la conectividad 4G24. La naturaleza precisa de los despliegues adicionales se acordó por negociación bilateral entre el regulador y cada empresa de forma individual.

Este proceso es funcionalmente equivalente a que el gobierno pida prestado dinero a las empresas para ir en pos de sus objetivos de despliegue ahora y posteriormente les devuelva el préstamo reduciendo los cargos de espectro. La tasa de interés implícita del «préstamo» se desconoce, pero sería de esperar que la empresa busque recuperar al menos su propio costo de capital. Dado que el préstamo se da en especie (mayor despliegue) y se salda en efectivo (cuotas reducidas), el prestatario debe contar con información precisa de los costos del despliegue incremental a fin de garantizar que el trato sea justo. En un régimen de negociación bilateral con cada operador, no hay mecanismo para que surta efecto la competencia entre operadores.

Claro que este enfoque solo funciona en el contexto de las renovaciones de licencias. Sería difícil imaginar que muchos reguladores de espectro aceptarían dispensar por completo de las cuotas en una banda 5G recientemente liberada. Por otro lado, como se menciona en lo anterior, el nuevo espectro 5G puede asignarse sujeto a obligaciones de cobertura más detalladas, centradas en beneficios generales para un país, en comparación con lo sucedido con el espectro 3G y 4G. Algunos gobiernos comprenden que hay un trueque entre maximizar ingresos de espectro y la capacidad del operador de desplegar redes, y están eligiendo cambiarlo por una conectividad expansiva.

Conclusiones

En los últimos 25 años, las subastas de espectro se han convertido en formas estándar de asignar espectro de alto valor. Han ofrecido una manera competitiva de asignar el espectro eficientemente entre operadores, en un momento de gran incremento de la escasez de espectro. No parece probable que el sistema de asignación que remplazaron —los «concursos de belleza»— hubiera podido lograr esta meta.

Las subastas le permiten al gobierno, no a los operadores, capturar las rentas asociadas con esa mayor escasez de espectro, y usarlas para diversos objetivos de política pública, como los objetivos políticos pertenecientes al sector móvil mismo. Las subastas de espectro también les han supuesto inclusiones en la forma de límites de espectro y obligaciones de cobertura, mediante los cuales se puede obtener una mayor competencia «aguas abajo» y un despliegue de redes más amplio al costo del logro de algunos ingresos gubernamentales. Las obligaciones son un intercambio cada vez más importante a considerar como resultado de posibles ventajas externas positivas que podrían asociarse con la versión expansiva de 5G.

Esto podría ser un enfoque más constructivo que el enfoque mal armado de «mando y control». Retiene las ventajas competitivas de las subastas de espectro, que han traído beneficios considerables a los países que las han empleado. A la vez, las subastas se pueden adaptar a las nuevas circunstancias, y el equilibrio entre los ingresos gubernamentales y el despliegue en aumento puede flexionarse. Es posible que sea un mejor curso de acción que «tirar la fruta sana (subasta) con la podrida».

Para promover el alcance, la disponibilidad y la calidad de la conectividad han surgido algunas buenas prácticas de subasta:

  • Alinear el precio del espectro con los objetivos políticos, por ejemplo, incluyendo las obligaciones de cobertura en el objetivo de precio
  • Ofrecer el espectro en pequeños lotes para permitir licitaciones racionales y competitivas
  • Evitar las licitaciones en sobre cerrado, reducir la complejidad y asegurar la transparencia
  • Evitar los apartados y la escasez artificial mediante la maximización del espectro disponible por banda. Las asignaciones de banda C en muchos países dejan guardado una parte del espectro que mantienen los usuarios titulares que, en última instancia, deben quitarse de la banda
  • Maximizar la duración de las licencias para incrementar la vida del activo y el horizonte de inversión, y establecer nuevos criterios de renovación para reducir la incertidumbre en relación a la inversión
  • Asegurar la previsibilidad y permitir la planeación presupuestaria al proporcionar una guía clara para la asignación de espectro a mediano y a largo plazo
  • Permitir el comercio de licencias comerciales secundarias junto con la capacidad de subarrendar cantidades del espectro a terceros

1 The Cost of Rent-Seeking: Evidence from Cellular Telephone License Lotteries, 1993, Thomas W. Hazlett y Robert J. Michaels

2 The Political Spectrum, 2017, Thomas W. Hazlett

3 Ronald H. Coase, «The Federal Communications Commission,» Journal of Law and Economics, Vol. 2 (Oct. 1959).

4 ‘How disruptive is 5G?’ Martin Cave, Telecommunications Policy, volumen 42, edición 8, septiembre 2018, páginas 653-658. Ver: www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0308596118301654

5 P Koutroumpis y M Cave, «Auction design and auction revenues,» Journal of Regulatory Economics, junio de 2018, volumen 53, Edición 3, págs. 275–297 Ver: link.springer.com/article/10.1007/s11149-018-9358-x

6 M Cave y R Nicholls, «The use of spectrum auctions to attain multiple objectives: policy implications,» Telecommunications Policy, 2017

7 El reciente 3.6-3.8 GHz en Italia marca un ejemplo en el cual los lotes asimétricos [2 x 80 MHz y 2 x 20 MHz] generaron precios récord de €0.35 MHz/pop, cerca de 7 veces más que la subasta española realizada unos meses antes para la misma cantidad de espectro en una banda comparable.

8 «El despliegue de red en Alemania ha sufrido un contratiempo significativo... Ahora los operadores carecen del dinero para ampliar sus redes», Dirk Wössner, miembro del consejo DT. Es un «desastre para Alemania», Hannes Ametsreiter, director ejecutivo de Vodafone. Con la oferta actual reducida en un 25% y la atracción de nuevos participantes al proceso de licitación bajo términos favorables, la subasta duró por 497 rondas. La ronda final tuvo la misma asignación de bloques de espectro que la ronda 191, pero con precios muy altos.

9 www.ft.com/content/f8ad7698-b397-11e9-8cb2-799a3a8cf37b

10 docs.fcc.gov/public/attachments/DOC-359335A1.pdf

11 Ver: Artículo 54 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas

12 www.euractiv.com/section/competition/opinion/europes-opportunity-to-lead-on-5g-deployment-is-dwindling/

13 api.ctia.org/wp-content/uploads/2018/04/Recon-Analytics_How-Americas-4G-Leadership-Propelled-US-Economy_2018.pdf

14 www.newsy-today.com/5g-government-says-it-wants-to-avoid-crazy-auctions/

15 C Cambini y N Garelli, «Spectrum fees and market performance,» Telecommunications Policy, (41) 2017, 355-366.

16 Ver: northstream.se/insights/white-papers/5g-outlook-in-europe//

17 Ibid

18 Roles and Effects of Access Regulation in 5G Markets, 2018, Johannes M. Bauer y Erik Bohlin

19 Ver: https://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2019/09/Impact-of-spectrum-prices-on-consumers.pdf

20  www.cerre.eu/sites/cerre/files/170330_CERRE_5GReport_Final.pdf

21 Se pueden identificar dos variantes de 5G: una versión limitada, en la cual 5G es una versión más rápida y más eficiente de 4G, especializada en la banda ancha móvil mejorada, y una versión expansiva, en la cual la estará disponible un capacidad de comunicación rapidísima y de baja latencia en todas partes, y que se empleará en las «verticales» aún no tan penetradas por la conectividad, como en los automóviles conectados, la manufactura avanzada y la salud digital o e-health. Véase W Lemstra, «Towards the successful deployment of 5G in Europe: What are the necessary policy and regulatory conditions?» Telecommunications Policy 2018

22 Por ello, las obligaciones que van de la mano con la asignación de 5G de 700 MHz en Italia piden que los operadores cubran el 99.4% de la población (4.5 años después de la liberación del espectro) y que cubran las principales carreteras y vías férreas del país (3.5 años después de la liberación del espectro) mediante acuerdos de roaming recíprocos. La subasta alemana planeada pide una cobertura del 98% de la población con 100 Mbps, la misma velocidad en todas las carreteras federales y carreteras importantes con una latencia de 10 milisegundos a finales de 2022.

23 El regulador austriaco propone un canje directo en el cual los operadores que acuerden cubrir las áreas que tienen menor cobertura recibirán un descuento en sus pujas de espectro.

24 Por lo tanto, cada operador desplegará 5000 nuevos sitios 4G en todo el país (con algunos sitios compartidos), usando sus propios fondos. También habrá 1000 nuevos sitios para 4G fijo. Para el 2022, habrá cobertura 4G en todas partes.