Otimização da gestão de espectro para expansão da conectividade 5G

Available in English Español (Latinoamérica) Português (Brasil)

O que os leilões já fizeram por nós?

O primeiro lote de radiofrequências liberado para serviços móveis nos Estados Unidos foi concedido por sorteio na década de 1980. Na época, optou-se por substituir os processos de “comando e controle” ou “concurso de beleza”, considerados excessivamente lentos, custosos, fictícios, subjetivos e não transparentes. O sorteio ofereceu 643 concessões e atraiu mais de 400.000 inscritos2 , a maior parte deles empresas intenção de “revender” a concessão1 a curto prazo, em vez de construir uma rede. O processo foi calamitoso e durou seis anos, atrasando o lançamento de serviços móveis e não atendendo a nenhum interesse público.

Em 1993, o Congresso dos Estados Unidos permitiu a realização de leilões de espectro para objetivos que não a radiodifusão. O leilão com rodadas múltiplas e simultâneas de 1994 para os 30MHZ de banda durou quatro meses e alcançou US$ 7,7 bilhões, superando o custo histórico da Federal Communication Commission. Seu sucesso levou os parlamentares norte-americanos a tornar os leilões obrigatórios em 1997.

O modelo de concurso de beleza dominaou grande parte do mundo até a virada do século XXI, quando a aplicação da teoria econômica à atribuição do espectro passou a vigorar, acompanhada por uma abordagem mais liberal e de incentivo à competição. Os leilões logo se tornaram a norma, com apenas alguns países ainda resistindo à tendência e mantendo o formato de “comando e controle”,

Embora os leilões possam ser muito mais eficientes do que outros processos de atribuição, quando mal projetados, podem ter um impacto negativo na criação de valor, sobretudo quando preços artificialmente inflados comprometem os balanços das empresas que conquistaram o direito de explorar o escasso recurso.

O pai da teoria econômica do espectro, Ronald Coase, argumenta que, para o espectro, “a delimitação de direitos [de propriedade] é um prelúdio essencial para as transações de mercado”. Assim que há certeza jurídica em torno de uma propriedade do espectro, para atribuí-la, “empregue o mecanismo de preço, pois isso aloca recursos para os usuários sem necessidade de regulação governamental”. Foram necessários 34 anos para que os formuladores de políticas públicas dos EUA passassem a adotar esse princípio e implementassem leilões de espectro. Coase acreditava que, com o mecanismo de mercado, “o objetivo deveria ser maximizar o resultado” do espectro.3 Isso é obtido quando são estabelecidas as condições certas para a exploração completa do recurso pelos detentores de espectro, que por sua vez precisam dos incentivos certos para implantar serviços de alta qualidade, amplamente disponíveis a uma grande parte da população.

Altos preços em leilões de espectro sempre foram um ponto sensível entre os licitantes, especialmente no setor móvel. Essas reclamações tendem ganhar corpo quando uma nova geração tecnológica – no momento, o 5G – impõe uma alta demanda de investimento, à qual se somam outros objetivos políticos ainda mais caros para o setor.

Neste sentido, embora as reclamações sobre preços excessivos possam ser totalmente justificadas em algumas situações, em especial em países que historicamente impuseram preços elevadíssimos para o uso das faixas de frequência, os leilões competitivos, amplificados de várias formas, ainda devem desempenhar um papel importante nas atribuições de espectro, e o projeto destes editais não deve distorcer os incentivos ao investimento. Além disso, as outorgas devem ser complementadas pela crianção do mercadosecundário de espectro, juntamente com a possibilidade de sublocação de partes do mesmo a terceiros, inclusive para aplicações de interesse privado. A nota conclui com algumas diretrizes práticas para atribuição de novas bandas em leilões, com objetivo de garantir a maximização de resultados tangíveis para a sociedade.

Os leilões são desejáveis porque introduzem concorrência no processo de atribuição. O espectro resulta sendo destinado para as melhores propostas, que tendem a vir daqueles que podem usá-lo com mais eficiência, com maior criação de valor. Mecanismos de atribuição de “comando e controle” alternativos, como os “concursos de beleza”, dependem do julgamento dos reguladores, que podem ser subjetivos, e podem estar sujeitos a manipulação por parte dos interessados. De fato, um dos principais fatores da ampla adoção e do sucesso dos leilões do espectro vem do fato de que “concursos de beleza” não produzem os resultados desejados.

Apesar dos problemas da enorme maioria dos “concursos de beleza”, há situações nas quais esses processos podem gerar bons resultados, sobretudo quando são realizados de maneira construtiva, o que leva o mercado a entregar o resultado que os formuladores de políticas públicas desejam, por exemplo, em termos de cobertura, capacidade e concorrência. A China e o Japão não cobram taxas antecipadas pelo uso espectro, mas julgam se os compromissos de implantação das empresas correspondem aos objetivos das políticas públicas nacionais e atribuem espectro conforme esse critério. Os dois países atualmente desfrutam de conectividade mais expansiva que os outros na região, à exceção da Coréia do Sul. Medida pelo número de estações rádio-base 4G instaladas por pessoa, a densidade das redes móveis da China e do Japão corresponde a quatro vezes a dos países europeus e a dos Estados Unidos. Na América Latina, o Chile historicamente adotou um processo de atribuição de espectro de “comando e controlar” e suas redes são cerca de três vezes mais densas que as da Argentina, do Brasil, Colômbia e México.

Embora a densificação das redes possa ser atribuída a vários fatores, particularmente regras de planejamento favoráveis e custos baixos de acesso a infraestrutura passiva, um fator que desempenha um papel importante é queoperadoras que não tenham o caixa limitado devido a custos excessivos pelo uso de espectro.. Conforme observado em outro ponto deste documento, a densificação das redes é um elemento essencial para que o definimos como umaversão expansiva do 5G se torne realidade, e sua consideração deve se tornar cada vez mais importante no contexto dos objetivos das políticas de atribuição de espectro, refletindo-se na forma como os leilões são projetados.

O que os leilões já fizeram por nós?

O primeiro lote de radiofrequências liberado para serviços móveis nos Estados Unidos foi concedido por sorteio na década de 1980. Na época, optou-se por substituir os processos de “comando e controle” ou “concurso de beleza”, considerados excessivamente lentos, custosos, fictícios, subjetivos e não transparentes. O sorteio ofereceu 643 concessões e atraiu mais de 400.000 inscritos , a maior parte deles empresas intenção de “revender” a concessão a curto prazo, em vez de construir uma rede. O processo foi calamitoso e durou seis anos, atrasando o lançamento de serviços móveis e não atendendo a nenhum interesse público.

Em 1993, o Congresso dos Estados Unidos permitiu a realização de leilões de espectro para objetivos que não a radiodifusão. O leilão com rodadas múltiplas e simultâneas de 1994 para os 30MHZ de banda durou quatro meses e alcançou US$ 7,7 bilhões, superando o custo histórico da Federal Communication Commission. Seu sucesso levou os parlamentares norte-americanos a tornar os leilões obrigatórios em 1997.

O modelo de concurso de beleza dominaou grande parte do mundo até a virada do século XXI, quando a aplicação da teoria econômica à atribuição do espectro passou a vigorar, acompanhada por uma abordagem mais liberal e de incentivo à competição. Os leilões logo se tornaram a norma, com apenas alguns países ainda resistindo à tendência e mantendo o formato de “comando e controle”,

Embora os leilões possam ser muito mais eficientes do que outros processos de atribuição, quando mal projetados, podem ter um impacto negativo na criação de valor, sobretudo quando preços artificialmente inflados comprometem os balanços das empresas que conquistaram o direito de explorar o escasso recurso.

O pai da teoria econômica do espectro, Ronald Coase, argumenta que, para o espectro, “a delimitação de direitos [de propriedade] é um prelúdio essencial para as transações de mercado”. Assim que há certeza jurídica em torno de uma propriedade do espectro, para atribuí-la, “empregue o mecanismo de preço, pois isso aloca recursos para os usuários sem necessidade de regulação governamental”. Foram necessários 34 anos para que os formuladores de políticas públicas dos EUA passassem a adotar esse princípio e implementassem leilões de espectro. Coase acreditava que, com o mecanismo de mercado, “o objetivo deveria ser maximizar o resultado” do espectro. Isso é obtido quando são estabelecidas as condições certas para a exploração completa do recurso pelos detentores de espectro, que por sua vez precisam dos incentivos certos para implantar serviços de alta qualidade, amplamente disponíveis a uma grande parte da população.

Altos preços em leilões de espectro sempre foram um ponto sensível entre os licitantes, especialmente no setor móvel. Essas reclamações tendem ganhar corpo quando uma nova geração tecnológica – no momento, o 5G – impõe uma alta demanda de investimento, à qual se somam outros objetivos políticos ainda mais caros para o setor.

Neste sentido, embora as reclamações sobre preços excessivos possam ser totalmente justificadas em algumas situações, em especial em países que historicamente impuseram preços elevadíssimos para o uso das faixas de frequência, os leilões competitivos, amplificados de várias formas, ainda devem desempenhar um papel importante nas atribuições de espectro, e o projeto destes editais não deve distorcer os incentivos ao investimento. Além disso, as outorgas devem ser complementadas pela crianção do mercadosecundário de espectro, juntamente com a possibilidade de sublocação de partes do mesmo a terceiros, inclusive para aplicações de interesse privado. A nota conclui com algumas diretrizes práticas para atribuição de novas bandas em leilões, com objetivo de garantir a maximização de resultados tangíveis para a sociedade.

Os leilões são desejáveis porque introduzem concorrência no processo de atribuição. O espectro resulta sendo destinado para as melhores propostas, que tendem a vir daqueles que podem usá-lo com mais eficiência, com maior criação de valor. Mecanismos de atribuição de “comando e controle” alternativos, como os “concursos de beleza”, dependem do julgamento dos reguladores, que podem ser subjetivos, e podem estar sujeitos a manipulação por parte dos interessados. De fato, um dos principais fatores da ampla adoção e do sucesso dos leilões do espectro vem do fato de que “concursos de beleza” não produzem os resultados desejados.

Apesar dos problemas da enorme maioria dos “concursos de beleza”, há situações nas quais esses processos podem gerar bons resultados, sobretudo quando são realizados de maneira construtiva, o que leva o mercado a entregar o resultado que os formuladores de políticas públicas desejam, por exemplo, em termos de cobertura, capacidade e concorrência. A China e o Japão não cobram taxas antecipadas pelo uso espectro, mas julgam se os compromissos de implantação das empresas correspondem aos objetivos das políticas públicas nacionais e atribuem espectro conforme esse critério. Os dois países atualmente desfrutam de conectividade mais expansiva que os outros na região, à exceção da Coréia do Sul. Medida pelo número de estações rádio-base 4G instaladas por pessoa, a densidade das redes móveis da China e do Japão corresponde a quatro vezes a dos países europeus e a dos Estados Unidos. Na América Latina, o Chile historicamente adotou um processo de atribuição de espectro de “comando e controlar” e suas redes são cerca de três vezes mais densas que as da Argentina, do Brasil, Colômbia e México.

Embora a densificação das redes possa ser atribuída a vários fatores, particularmente regras de planejamento favoráveis e custos baixos de acesso a infraestrutura passiva, um fator que desempenha um papel importante é queoperadoras que não tenham o caixa limitado devido a custos excessivos pelo uso de espectro.. Conforme observado em outro ponto deste documento, a densificação das redes é um elemento essencial para que o definimos como umaversão expansiva do 5G se torne realidade, e sua consideração deve se tornar cada vez mais importante no contexto dos objetivos das políticas de atribuição de espectro, refletindo-se na forma como os leilões são projetados.4

Evolução no projeto de leilões

A imensa maioria dos leilões de espectro de alto valor é contestada pelas empresas que se propõem a oferecer serviços similares a partir do seu uso. No entanto, abordagens semelhantes se aplicam quando há concorrentes que apresentam serviços diferentes, como, po

exemplo, radiodifusão e comunicação móvel ou banda larga fixa e móvel.
O modo de operação básica de um leilão do espectro pode ser descrito da seguinte forma: uma empresa que apresenta uma proposta pode ser concebida a partir de uma conjectura sobre como o mercado vai se desenvolver durante o período de validade da licença, sobretudo no que diz a respeito ao crescimento da demanda, estrutura do setor, nível de competição e outros fatores. Nesse momento, a empresa estima a receita que pode obter e os custos dos suprimentos (incluindo os custos de capital, mas excluindo o custo do espectro). A diferença entre os dois é o máximo teórico que a empresa pode oferecer pelo espectro, embora espere pagar muito menos por ele. Nessa base, empresas que esperam ser mais eficientes fazem propostas mais altas e têm perspectiva de mais sucesso no leilão.

Nos últimos 25 anos, deram-se passos gigantescos na variedade dos formatos de leilão disponíveis. Isso é consequência de avanços enormes e bem-sucedidos na área do projeto de mecanismos para condução dos mesmos. Há evidências de que as empresas estão dispostas a fazer propostas mais altas nos leilões com projetos mais sofisticados, que as isolam de alguns riscos.5

Como no caso de direitos sobre outros recursos naturais de propriedade do Estado, como os direitos de exploração de petróleo ou outros recursos mineais, os leilões do espectro permitem que o Estado extraia o valor a partir da escassez desse ativo, num modelo de autorização, ou alugue o ativo sem precisar operar o negócio se essa fosse sua atribuição, como num modelo tradicional de concessão. Governos ausentes abusam do seu poder monopolista sobre o lado da oferta no processo (veja abaixo), o que é uma forma direta de obter receitas adicionais que podem ser usadas para buscar outros objetivos do governo. Ao decidir como gostar esse dinheiro, o governo precisa fazer estabelecer um equilíbrio entre seus objetivos sociais amplos, como educação, saúde e defesa, e objetivos setoriais mais focados, como a ampliação da conectividade como ferramenta de desenvolvimento econômico.

A experiência mostra que o leilões podem ser adaptados para aumentar esses objetivos sociais e econômicos amplos no setor móvel, como maior cobertura geográfica e manutenção da competição no mercado de serviços móveis. Assim, algumas licenças podem ser associadas à obrigação de ampliar a cobertura das redes para as chamadas áreas “não comerciais”. Além disso, para assegurar competitividade no mercados, pode ser desejável estabelecer um limite máximopara quantidade de espectropara cada operadora, chamados “spectrum caps” em inglês. Os dois tipos de condições já foram amplamente aplicados sem impacto significativo no encerramento satisfatório dos leilões.6 Em cada um dos casos, o governo está sacrificando um pouco de receita do leilão para obter maior cobertura ou mais concorrência.

Possíveis problemas com leilões

Os leilões podem dar errado por vários motivos. Um deles surge quando o vendedor do espectro – ou seja, o governo ou outra autoridade relevante – explora seu próprio poder de mercado para aumentar a receita do leilão. De uma forma mais simples, isso pode ser feito acumulando-se espectro disponível para liberação, criando uma escassez artificial desse recurso. Outro método igualmente indesejável é vender todo o espectro disponível em um único lote: a melhor proposta recebe poder de mercado e, que – quando avaliado pelo método descrito acima – gera um prêmio maior para aquele licitante e ausência de recursos competitivos para os demais. Mais sutilmente, uma parcela do espectro a ser liberada pode ser empacotada de tal modo que somente duas empresas podem adquirir quantidades suficientes.7 Esses “duopolistas” devem ser capazes de manter os preços acima dos níveis competitivos, mas em um nível um pouco abaixo de uma única empresa.Esses resultados tm efeitos adversos sobre a cobertura, a qualidade e o preço, reduzindo a adoção dos serviços, restringindo a conectividade e dificultando o crescimento econômico e, consequentemente da arrecadação de impostos pelo governo que o acompanha.

Quando isso acontece, há uma correlação direta entre custo de espectro mais altos e preços mais altos dos serviços para os consumidores, mas os primeiros não são a causa dos segundos. A causa é, de fato, o oposto: é a expectativa de altos lucros causados pela manipulação do mercado do espectro que leva a propostas mais altas durante os leilões. Algumas evidências empíricas dessa causalidade são discutidas abaixo.

Outro possível problema com os leilões é que eles podem gerar um excesso de propostas, como consequência de uma tendência sistemática de algumas operadoras manterem projeções otimistas do futuro e, por isso, fazerem propostas superiores ao valor do espectro, seja para capturar para si esse valor, seja para impedir que outros o façam. Quando isso ocorre, a empresa que faz a proposta excessivamente alta pode tentar equilibrar a situação aumentando os preços dos serviços. No entanto, isso exigiria uma ação semelhante por parte de todos os outros prestadores de serviços de telecomunicações do mercado, o que não é provável. Além disso, os licitantes em leilões de espectro costumam ser grandes operadoras internacionais com acesso a consultoria adequada quanto à valoração desses ativos e familiaridade com os riscos da chamada “maldição do vencedor”, embora essa possa ter prevalecido no recente leilão alemão, no qual a reação dos ganhadores foi amarga.8

Oferta e demanda

O preço de um bem ou serviço é uma função da relação entre oferta e demanda. Em leilões de espectro, a lógica sugere que, se tudo for igual, uma oferta de uma quantidade maior de espectro reduzirá o preço pago. Nesta primeira onda dos leilões do 5G na Europa e nos Estados Unidos, a quantidade de espectro aberta para os respectivos mercados é extremamente contrastante.

O presidente dos EUA declarou que “a corrida do 5G é uma corrida que os Estados Unidos precisam ganhar” e, para dar a seu setor doméstico a melhor oportunidade, o regulador nacional Federal Communications Commission (FCC) tem inundado o mercado com autorizações de uso de espectro a preços baixos.9
“Estamos adotando uma postura agressiva, usando todos os meios: estamos liberando bandas altas, médias e baixas do espectro para o 5G”, diz Ajit Pai, Presidente do Conselho da FCC. “No total, nós disponibilizamos para o setor privado aproximadamente... 1.550 megahertz de espectro.” E a FCC não vai parar por aí. Um terceiro leilão do espectro em 2019 “será o maior da história dos EUA, liberando mais 3.400 megahertz de espectro para o mercado comercial.10
Comparado com essa “inundação” de espectro nos Estados Unidos, o ritmo de liberaçãode espectro na Europa está indo a conta-gotas. A principal banda pioneira para o 5G na Europa é a de 3,4–3,8GHz e se estabeleceu o prazo do final de 2020 para que os Estados membros se “reorganizem e permitem o uso de blocos suficientemente grandes da banda de 3,4–3,8GHz”.11

O histórico europeu de cumprimento de prazos causa preocupação e o continente não pode se dar ao luxo de reeditar a corrida do 4G, na qual outras regiões aceleraram a liberação de blocos e assumiram uma liderança inconteste. Enquanto os EUA haviam leiloado 84MHz na banda de dividendo digital já em 2008, até 2013 somente nove dos 27 Estados-membros da UE haviam cumprido seus compromissos de liberação do espectro e, em consequência, os EUA tinham 10 vezes mais assinantes de 4G à época.12 Não surpreende que as externalidades associadas à economia digital tenham acumulado nos EUA, onde somente aplicativos contribuem com aproximadamente US$ 100 bilhões por ano para a economia,13 mas tenham tido dificuldade para se desenvolver não continente europeu.

Como mostra a tabela abaixo, a abordagem atual da atribuição do espectro do 5G na Europa é mista. Há uma grande variação nos preços pagos, o que está intimamente correlacionado com a quantidade de espectro disponibilizada. Leilões de 5G eficientes e competitivos atualmente predominam quando comparados a leilões problemáticos, por 4 a 3. Mas margem de vitória é estreita, e há jogo pela frente,.

Visão geral dos leilões recentes do espectro do 5G para a banda 3,4 – 3,8 GHz

País Oferta (% de 400 MHz) Precio por MHz/pob. (centavos de €) Comentarios

Itália

50%

36

Lotes assimétricos que proporcionaram blocos suficientemente grandes (80MHz) somente a dois licitantes

Alemanha

75%

16,8

100MHz destinados a redes privadas e industriais, além de novo entrante atraído para o leilão, o que levou 5 operadoras a disputarem 300MHz

Reino Unido

37,5%*

13

120 MHz ainda reservados, enquanto 140 MHz foram licitados

Áustria

97,5%

6

O objetivo da política é promover implantação rápida de infraestrutura 5G

Irlanda

87,5%

5

Projetado para permitir e fomentar cobertura nacional e regionais

Espanha

50%

5

Os 50% remanescentes da banda foram adquiridos durante o leilão de uma operadora titular

Finlândia

97,5%

4

Abordagem da política pública e do projeto do leilão foram citados favoravelmente pela França

*Não inclui a banda de 120 MHz de propriedade da titular UK Broadband (adquirida pela Three)

Um país que deve aumentar a pontuação do lado eficiente é a França. Depois de um ganho inesperado com o leilão da banda de 700MHz em 2015, o governo Macron concluiu que a cobertura não era suficiente e, em seguida, alterou o objetivo de sua política de gestão de espectro, de maximização da receita passou para extensão e aprofundamento da conectividade. A abordagem inclui obrigações granulares (leia mais sobre o tema abaixo), uma premissa de que o financiamento é exclusividade do setor privado e um compromisso de remoção de barreiras que geram custos e atrasos na implantação de redes de telecomunicações

De fato, a secretária de Estado da França, Agnès Pannier-Runnacher, disse em junho de 2019 que o país não optará por “maximizar o lucro imediato, pois isso atrasaria a capacidade de implantação das operadoras”. E o preço de reserva seria ponderado “pelos compromissos estabelecidos pelas operadoras de telecomunicações” quanto à velocidade de implantação, ao objetivo de cobertura e à natureza desses compromissos.14

Na América Latina, o Brasil está buscando aumentar substancialmente a oferta de espectro na primeira metade de 2020 , o que poderá ocorrer através de um processo de licitação de novas banda de frequência que acelere a adoção de serviços 5G e a expansão de outras tecnologias que ainda não tem cobertura nacional, como o 4G, em vez de maximizar a receita no ato do leilão. Um depósito bilionário pra o tesouro teria um impacto devastador sobre a capacidade de investimento das prestadoras de serviços de telecomunicações. Somado a isso, uma lei recente criou o mercado secundário de espectro, permitindo também que a Anatel, o órgão regulador, renove as autorizações de uso de espectro indefinidamente a título oneroso, dando às operadoras a opção de converter parcial ou totalmente essas taxas de renovação em compromissos de investimento e metas de implantação. Esse novo modelo de gestão de espectro, baseado em investimentos, mercado secundário, renovações sucessivas de outorgas e modernização dos limites de espectro, concluída no final do ano passado, pode representar um grande avanço para a digitalização no País, mas deve ser acompanhado de editais de licitação de novas bandas que eliminem o viés arrecadatório dos certames anteriores e promovam a realização de investimentos para a expansão da conectividade no país.

A Colômbia também está adotando uma nova abordagem e, recentemente, promulgou uma lei que permite licenças com o objetivo não de obter receita, mas de garantir a implantação ante mais obrigações, e convoca governos locais para contribuírem com a remoção de barreiras à implantação em troca de priorização de atendimento. A lei também possibilita o mercado secundário e dobra o período de validade das concessões.

Os efeitos dos preços de espectro sobre os preços dos serviços

Agora, comparamos dois estados do mundo. Em um deles, a competição entre os licitantes produz um resultado competitivo. Em outro, os preços de espetro são mais baixos por um certo valor. O que acontece com os lucros extra colocados nesse setor? Presume-se que o contexto seja o que se encontra normalmente, no qual os preços de espectro para todo o período de duração da licença são pagos antecipadamente. Em outras palavras, trata-se de um custo irrecuperável.

A lógica econômica tradicional sugere que as empresas precificam produtos e serviços com base no que acreditam que serão seus custos futuros, em sua interpretação das interações competitivas com seus rivais e com a força da demanda. Assim, suas decisões sobre preços não seriam afetadas por redução dos preços do espectro. Os preços para o consumidor permaneceriam iguais, de modo que qualquer redução iria para os investidores, na forma de lucro.

O que as evidências indicam quanto a isso? Um recente artigo acadêmico trata explicitamente dessa questão, examinando a ligação entre os preços dos leilões e resultados nos mercados de serviços prestados.15 O procedimento de estimativa empregado deve lidar com a questão da causa (ou “endogeneidade”) observada acima, ou seja, deve estabelecer se preços altos do espectro causam preços altos dos serviços ou se preços altos dos serviços causam preços altos do espectro. Com base em dados de 24 países no período de 2005 a 2014, a conclusão dos autores é que

“depois de controlar a endogeneidade potencial, os preços do espectro não parecem estar correlacionados com a receita do espectro... A falta de significância do custo das licenças de espectro em relação à receita pode, portanto, ser interpretada como um tipo de previsão “correta” da receita futura das operadoras móveis na licença paga: o seu custo já incorpora a previsão de aumento da receita, mas não tem nenhum efeito incremental sobre ela.” (página 363)

Os efeitos dos preços de espectro sobre os níveis de investimento

Como o volume de investimento seria afetado? Muitos críticos dos leilões tradicionais argumentam que os altos preços de espectro não deixam espaço para investimento nas redes móveis. Mas, frente a isso, podemos esperar que cada empresa no mercado leve os investimentos até um patamanar a partir do qual investimentos adicionais deixem de valer a pena, no que diz respeito à lacuna entre a receita incremental e os custos incrementais (presumindo-se que o leilão tenha sido eficiente, não problemático, este já excluiria custos irrecuperáveis do espectro). Isso representaria o mesmo limite, independentemente dos custos afundados de espectro.

Mas há algumas situações nas quais isso não se aplicaria. Se uma operadora enfrentasse limitaçõescom relação a captação de dívida no mercado de capitais, essa restriçãi seria mais rígida com um preço alto do espectro, e preços altos do espectro reduziriam, portanto, o investimento. Diferentes operadoras teriam situações distintas s em relação a limitações de capital. Esse tema teria que ser examinado caso a caso, mas pode-se conjecturar que as limitações de acesso a capital podem ser mais severas para operadoras menores, que tenham entrado no mercado mais tarde e que seriam as prováveis beneficiárias dos limites do espectro já atingidos pelas operadoras maiores estabelecidas.

Há evidências de que essas limitações estão fortemente presentes na dinâmica de diferentes mercados. Em uma comparação regional, as operadoras europeias estão sujeitas a mais limitações de capital do que, por exemplo, as operadoras japonesas ou americanas. Como mostra o gráfico abaixo, a relação capex sobre receita das operadoras europeias atualmente estão nos níveis mais altos registrados, bem acima dos níveis dos EUA e Japão.16

E, na medida em que entramos na era do 5G, os formuladores de políticas públicas europeus devem se preocupar com a capacidade de outras regiões de realizar investimentos mais altos per capita de maneira contínua. O gráfico abaixo mostra o Japão e os EUA investindo consistentemente mais por habitante por mais de uma década17. Isso coloca em risco não só o bem-estar do consumidor de outros mercados, mas também a competitividade relativa da Europa frente a outras regiões com relação atração de investimentos, já que estas que adotarão a transformação digital a uma velocidade muito superior. No futuro, no período de 2020 a 2025, quando o capex apoiará predominantemente a implantação de redes 5G, a diferença do investimento acumulado entre essas regiões pode superar os US$ 100 bilhões.18

Por isso, a oferta incentivos para que empresas invistam além do ponto no qual a receita incremental empata com os custos incrementais não necessariamente promoveria maior bem-estar social: o investimento é uma entrada, não uma saída e não é desejável por si mesmo. Nos casos em que se quer ter mais impacto e externalidades positivas – por exemplo, implementação de redes que ampliem a cobertura de um determinado serviço – elas podem ser incorporadas ao processo de leilão por meio de obrigações de cobertura e atendimento dessas localidades, serviços ou capacidades.

Vale notar que um recente relatório da GSMA concluiu que, embora as evidências sobre correlação entre os preços do espectro e preços mais altos dos serviços sejam inconclusivas, há evidências causais mais fortes de que preços mais altos do espectro têm impacto negativo sobre a cobertura e as velocidades de download e upload.19

Obrigações de cobertura mais granulares do que nunca
Hoje, o projeto de um leilão de espectro tem impacto significativo sobre a versão do 5G que se obtém de fato.20 Para uma versão limitada na qual o 5G é um servuçomais rápida e eficiente do 4G, a política de espectro e os termos das licenças se mantém, em grande parte, inalterados. Mas, para uma versão expansiva, que permita tambémcapacidade de comunicação rápida e com baixa latência em todos os lugares e se possibilite de fato a digitalização de diferentes setores e verticais nos quais ainda não há muita penetração de conectividade inteligente, a política de espectro precisa mudar de curso.

Historicamente, as obrigações de implementação de redes incluídas em leilões de espectro ou como parte de licenças e outorgas, em geral, foram medidas como percentual da população coberta, combinado com porcentagens de áreas urbanas determinadas . Elas muitas vezes foram aplicadas ao espectro atribuído a uma nova geração de tecnologia, na qual a situação inicial de cobertura é igual a zero. Subsequentemente, tornou-se aparente que, em uma série de situações – com base na combinação de topografia, dados demográficos e outros fatores –, alguns locais simplesmente não são cobertos (os “not-spots”, em inglês) ou são deixados sem cobertura por uma ou mais operadoras. Os reguladores adotaram uma série de medidas ex post para preencher essas lacunas. Um exemplo, relativo à França, é discutido abaixo.

A combinação do 5G com a ampla transformação digital iminente no contexto de arranjos sociais e econômicos gerais cria uma oportunidade para um salto qualitativo nas maneiras que se pode usar a conectividade, de um modo que pode transformar muitos setores – ou seja, que tem grandes efeitos positivos – se a conectividade estiver amplamente disponível. Para lucrar a partir de uma versão mais expansiva da conectividade 5G,21 que oferece eficiências potenciais e externalidades associadas à aplicação mais ampla de Internet industrial, Internet das Coisas, governo eletrônico e cidades inteligentes, apenas para citar algumas, as obrigações estão se tornando mais granulares.

Os objetivos de cobertura ainda podem incluir um percentual da população, mas estão sendo ampliados por objetivos geográficos, como estradas, vias férreas e o interior de edifícios. Os reguladores também estão considerando obrigações entre as quais estão níveis constantes de qualidade e experiência, atualmente medidos por velocidades médias, mas que podem chegar a taxa de transferência e latência.22
Portanto, os governos devem estipular obrigações mais granulares nas licenças levadas a leilão. Ao fazê-lo, eles tenderão a aceitar menos receita antecipada em troca de um mercado melhor e mais equitativo dentro de determinado prazo.23

Renovações das autorizações

As decisões sobre renovação estão ganhando importância cada vez maior na gestão do espectro, pois novas bandas passaram a ter um valor mais elvado nas últimas décadas. Nesses casos, é necessário decidir entre renovar ou realizar novos leilões para as outorgas em questão. Realizar novos leilões abre a porta para novas empresas ou para um reequilíbrio entre as propriedades das operadoras já existentes, caso elas tenham deixado de ser proporcionais às respectivas parcelas de participação de mercado, mas pode também ter um efeito muito nocivo sobre o volume de investimentos no fim da autorização inicial. Além disso, se os titulares tiverem uma vantagem de custos importante no período seguinte, a concorrência pela licença pode ser fraca. A renovação, por outro lado, exige que o regulador negocie com os titulares ou faça uma avaliação “como se fosse um leilão”. Não surpreende que os reguladores do espectro em diferentes jurisdições tenham se dividido com relação a essa questão.

Uma decisão recente sobre espectro tomada na França que é digna de nota associou a renovação de outorgas ao objetivo de continuidade de implantação de redes 4G. Em suma, o órgão regulador, a ARCEP, com o apoio do governo francês, concordou em abrir mão da taxa de renovação das autorizações de uso de espectro das operadoras das bandas de 900, 1800 e 2100MHz que venceriam entre 2021 e 2024 sob a condição de que essas operadoras realizassem imediatamente implantações para conectividade 4G, ampliando-a e aprimorando-a.24 A natureza exata das implantações adicionais foi acordada por negociação bilateral entre o regulador e cada empresa, individualmente.

Esse processo é funcionalmente equivalente à tomada de empréstimo das empresas pelo governo para buscar seus objetivos de implantação agora, e devolver o empréstimo na forma de desconto em despesas com o espectro posteriormente. A taxa de juros implícita do “empréstimo” não é conhecida, mas pode-se prever que as empresas tentarão recuperar pelo menos seus próprios custos de capital. Uma vez que o empréstimo é dado em espécie (aumento da implantação) e devolvido em dinheiro (desconto no pagamento do espectro), o lado do tomador do empréstimo tem que ter informações precisas sobre os custos incrementais da implantação para garantir um bom negócio – isto é, retorno positivo sobre capital empregado. Em um regime de negociação bilateral com cada operadora, não há mecanismo para que a concorrência entre as operadoras tenha efeito sobre o resultado.

Naturalmente, essa abordagem só funciona no contexto de renovação de licenças. É difícil imaginar que a maioria dos reguladores de espectro concordariam totalmente em abrir mão de cobrar por novas autorizações para uso de bandas recém-liberadas para5G. Por outro lado, conforme observado acima, o novo espectro do 5G pode ser atribuído condicionado a obrigações de cobertura mais granulares, com foco em benefícios ao mesmo tempo mais gerais e concretos para o país do que ocorreu nos casos do espectro para 3G e 4G. Alguns governos entendem que há um compromisso entre maximizar a receita do espectro e a capacidade das operadoras de implantar redes e estão optando pela conectividade expansiva.

Conclusões

Ao longo dos últimos 25 anos, os leilões do espectro tornaram-se o meio padrão de atribuir espectro de alto valor. Eles se tornaram uma forma competitiva de alocar o espectro com eficiência entre as operadoras frente ao aumento da escassez da quantidade de espectro. Não parece provável que os sistemas de alocação que eles substituíram – os “concursos de beleza” – pudessem ter atingido esse objetivo.

Os leilões permitem que o governo, não as operadoras, obtenham a receita associada ao aumento da escassez do espectro e a utilizem para objetivos de políticas públicas, preferencialmente para aqueles que dizem respeito ao próprio setor móvel. Os leilões do espectro também trouxeram adendos na forma de limites de espectro e obrigações de cobertura, cuja consequência tende a ser maior competição e implantação mais ampla de redes, em troca de uma parte da receita que atribuível aos governos. As obrigações são um compromisso cuja consideração torna-se cada vez mais importante ante as externalidades positivass que podem ser associados com uma expansão da conectividade5G.
Essa seria uma abordagem mais construtiva que a a tática de “comando e controle”, tipicamente mal construída. Ela retém as vantagens competitivas dos leilões do espectro, que trouxeram vantagens consideráveis para os países que os utilizaram. Ao mesmo tempo, os leilões podem ser adaptados a novas situações, e o equilíbrio entre a receita do governo e o aumento da implantação pode ser estabelecido. Provavelmente, esse é um curso de ação melhor do que “jogar o bebê (o leilão) fora com a água do banho”.

Para promover o alcance, a disponibilidade e qualidade da conectividade, surgem algumas melhores práticas para os leilões:

  • Alinhar os preços dos leilões com os objetivos das políticas públicas, como, por exemplo, incluindo obrigações de cobertura no objetivo de preço
  • Agrupar o espectro em lotes menores para viabilizar propostas racionais e competitivas
  • Evitar propostas fechadas, reduzir a complexidade e garantir a transparência
  • Evitar reservas e escassez artificial e maximizar o espectro disponível por banda. Atribuições em bandas médias em muitos países reservam espectro em uso por serviços legadosque, em última instância, deveria ser migrado para outras bandas
  • Maximizar a duração das autorizações para aumentar a vida útil dos ativos, ampliar o horizonte de investimento e definir critérios claros de renovação para aumentar a segurança jurídica dos mesmos
  • Assegurar a previsibilidade e permitir o planejamento do orçamento com o estabelecimento de um roadmap claro da identificação, destinação e licitação de espectro a curto, médio e longo prazo
  • Permitir a comercialização em mercado secundário de espectro, juntamente com a possibilidade de sublocação de partes do espectro a terceiros

1 The Cost of Rent-Seeking: Evidence from Cellular Telephone License Lotteries, 1993, Thomas W. Hazlett e Robert J. Michaels

2 The Political Spectrum, 2017, Thomas W. Hazlett

3 Ronald H. Coase, "The Federal Communications Commission," Journal of Law and Economics, Vol. 2 (outubro de 1959).

4 How disruptive is 5G? Martin Cave, Telecommunications Policy Volume 42, Edição 8, setembro de 2018, páginas 653-658. Consulte:
www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0308596118301654

5 P Koutroumpis e M Cave, ‘Auction design and auction revenues,’ Journal of Regulatory Economics, junho de 2018, Volume 53,
Edição 3, pp. 275–297 Consulte
link.springer.com/article/10.1007/s11149-018-9358-x

6 M Cave e R Nicholls, ‘The use of spectrum auctions to attain multiple objectives: policy implications,’ Telecommunications Policy, 2017

7 O caso do leilão da banda de 3,6–3,8 GHz na Itália é um exemplo de lotes assimétricos [2 x 80 MHz e 2 x 20 MHz] promoveu preços recorde de 0,35 de euro por MHz/população, cerca de sete vezes mais altos do que se viu no leilão espanhol, que ocorreu alguns meses antes, pela mesma quantidade de espectro em uma banda comparável.

8 “A implantação de redes na Alemanha sofreu um revés significativo... as operadoras agora não têm dinheiro para expandir suas redes”, disse Dirk Wössner, membro do Conselho de Administração da DT. Trata-se de um “desastre para a Alemanha”, afirmou Hannes Ametsreiter, CEO da Vodafone. Com um corte de 25% na oferta de espectro disponível e um novo participante atraído para o processo de licitação com condições vantajosas, o leilão teve 497 rodadas. A última teve a mesma alocação de blocos do espectro que a de número 191, mas com preços mais inflados.

9 www.ft.com/content/f8ad7698-b397-11e9-8cb2-799a3a8cf37b

10 docs.fcc.gov/public/attachments/DOC-359335A1.pdf

11 Consulte: Artigo 54 do Código Europeu de Comunicações Eletrônicas

12 www.euractiv.com/section/competition/opinion/europes-opportunity-to-lead-on-5g-deployment-is-dwindling/

13 api.ctia.org/wp-content/uploads/2018/04/Recon-Analytics_How-Americas-4G-Leadership-Propelled-US-Economy_2018.pdf

14 www.newsy-today.com/5g-government-says-it-wants-to-avoid-crazy-auctions/

15 C Cambini e N Garelli, ‘Spectrum fees and market performance,’ Telecommunications Policy, (41) 2017, 355-366.

16 Consulte: northstream.se/insights/white-papers/5g-outlook-in-europe//

17 Ibid

18 Roles and Effects of Access Regulation in 5G Markets, 2018, Johannes M. Bauer e Erik Bohlin

19 Ver: https://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2019/09/Impact-of-spectrum-prices-on-consumers.pdf

20  www.cerre.eu/sites/cerre/files/170330_CERRE_5GReport_Final.pdf

21 É possível identificar duas variáveis do 5G: uma versão limitada, na qual o 5G é uma versão mais rápida e eficiente do 4G, especializando-se em banda larga móvel aprimorada, e uma versão expansiva, na qual a capacidade de comunicações muito rápidas e de baixa latência estará disponível em todos os lugares e será empregada em setores “verticais” nos quais a penetração da conectividade ainda não é grande, como carros conectados, manufatura avançada e e-saúde. Consulte W Lemstra, ‘Towards the successful deployment of 5G in Europe: What are the necessary policy and regulatory conditions?’ Telecommunications Policy 2018

22 Assim, as obrigações acopladas à atribuição à banda de 700 MHz do 5G na Itália convoca as operadoras a cobrir 99,4% da população (4,5 anos depois da liberação do espectro) e as principais estradas e vias férreas nacionais (3,5 anos depois da liberação do espectro) por meio de acordos de roaming recíprocos. O leilão alemão planejado exige cobertura de 98% da população com 100 Mbps, a mesma velocidade em todas as rodovias federais e todas as estradas importantes com latência de 10 milissegundos até o fim de 2022.

23 O regulador austríaco está propondo um compromisso direto no qual as operadoras que concordarem em oferecer cobertura em áreas mal cobertas receberão desconto em suas propostas nas licitações do espectro.

24 Com isso, cada operadora implantará 5.000 novos locais 4G em todo o país (com alguns locais compartilhados), com investimento próprio. Também haverá 1.000 novos locais para 4G fixo. A cobertura 4G será onipresente até 2022.